O decreto da Lei de Acesso: as falhas e os pontos positivos

Publicado em 18 de maio de 2012 no Fórum de Direito de Acesso a Informações Públicas

Regulamentação da Lei de Acesso contém lacunas,  mas influi os outros Poderes, Estados e municípios a também ordenarem suas normas

Nesta quinta-feira (17.mai.2012), um dia depois da entrada em vigor da Lei de Acesso a Informações Públicas, a presidente Dilma Rousseff publicou o decreto 7.724/2012 que regulamenta os procedimentos para que a norma seja cumprida.

Com a edição do decreto, os órgãos do Executivo federal não podem mais apresentar a falta de regulamentação como desculpa para o atraso na implementação dos dispositivos da Lei, como vinham fazendo alguns.

Embora com algumas falhas e lacunas, como será demonstrado a seguir, o decreto da Lei de Acesso é positivo por influir sobre os outros Poderes da República (que ainda não editaram suas normas) e sobre os governos estaduais e municipais. Será positivo se houver regras mais ou menos padronizadas a respeito de como obter dados públicos, pois assim a vida dos cidadãos se torna mais fácil.

De modo geral, o decreto reforça os pontos mais importantes da Lei de Acesso, como a obrigação da transparência ativa (a divulgação de informações de interesse público independentemente de solicitações), o direito de todos os cidadãos a pedir informações públicas e o fim do sigilo eterno de documentos oficiais. Mais relevante, entretanto, é que ele mitiga algumas dúvidas que ainda pairavam sobre certos dispositivos e especifica as condutas e procedimentos que a esfera federal deve seguir para efetivar o cumprimento da Lei.

Merece louvor a inclusão da obrigação do poder público federal de divulgar remuneração, subsídio, auxílios, ajudas de custo e outras vantagens recebidos por seus servidores. Derruba-se um dos grandes (talvez maiores) tabus envolvendo a transparência de informações públicas, que tradicionalmente esbarra em uma oposição entre direito de acesso a informações públicas e o direito à privacidade – embate cujo vitorioso já fora definido por juristas e especialistas mais de uma vez.

No entendimento do procurador regional da República Marlon Weichert, presente no seminário realizado pelo Fórum na última quarta-feira, o interesse público se coloca acima do interesse individual, no caso da divulgação de vencimentos de funcionários públicos. Na mais alta Corte do país, a interpretação é semelhante: o presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro Carlos Ayres Britto, proferiu decisão em 2011 liberando a divulgação de salários de servidores da Prefeitura de São Paulo, argumentando que a exposição "é o preço que se pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano".

Por outro lado, perdeu-se valiosa oportunidade de institucionalizar a divulgação detalhada da agenda executada pelos altos agentes públicos, como ministros de Estado e secretários-executivos de ministérios (os secretários-executivos são, na prática, os “vice-ministros” e fazem todo o serviço prático das pastas, inclusive receber representantes de todos os setores da sociedade).

Atualmente, os nomes dos frequentadores de gabinetes oficiais é um tipo de informação fornecida de forma rasa (um exemplo é a própria agenda presidencial), ou simplesmente não o é. Tais autoridades recebem diariamente inúmeras visitas, muitos assessores, representantes de outros países ou de setores da sociedade – e não se sabe quase nada a respeito dessas agendas (quem é recebido e o qual é o tema das conversas).

Como comparação, no site da Casa Branca (sede do Poder Executivo dos EUA) é possível saber quem entra e quem sai do edifício, bem como quem foi a autoridade visitada.

A ausência de menção à divulgação da agenda executada na Lei de Acesso e no decreto regulamentador, embora prejudicial a princípio, pode ser usada a favor dos cidadãos: não há qualquer impedimento para que se solicite acesso às agendas dos ocupantes dos altos cargos públicos. E uma resposta terá de ser dada – seja o acesso em si, seja a justificativa para a manutenção das informações em segredo.

A divulgação das agendas completas de autoridades é um tema relevantíssimo para o controle da sociedade. Ao ser obrigado a divulgar os nomes de todas as pessoas que recebe, o agente pública fica naturalmente constrangido a manter encontros que não sejam republicanos.

Outro trecho do decreto decepciona: o artigo 20 dá fundamento à recente resolução do Tribunal de Contas da União que restringiu o acesso a informações relativas a inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas. Segundo o texto, "o acesso a documento preparatório ou informação nele contida, utilizados como fundamento de tomada de decisão ou de ato administrativo, será assegurado a partir da edição do ato ou decisão".

Por fim, outro aspecto ausente da Lei de Acesso e da regulamentação diz respeito a como as pessoas –e as autoridades– se comunicam neste século 21. Nada é dito sobre como arquivar e depois divulgar mensagens eletrônicas. Centenas de milhares de e-mails são trocados diariamente no âmbito dos governos, com os servidores públicos usando seus endereços funcionais com terminação “.gov”. Quem arquiva esses e-mails? Como são classificadas essas mensagens que fazem parte da memória do país? Quando esses textos podem ser liberados?

Não há respostas para essas perguntas e só a prática diária da Lei de Acesso mostrará para qual direção os governos caminham.

Também não custa mencionar que milhares de funcionários públicos usam telefones celulares cedidos pelo Estado. As contas telefônicas desses aparelhos e os torpedos (mensagens de texto do tipo SMS) também consistem informações públicas. Essas informações, por certo, devem ser mantidas por algum tempo em reserva. Mas por quanto tempo? E como estão sendo arquivadas? Ninguém sabe e o decreto da Lei de Acesso não toca nesse aspecto também relevante da memória viva do país.

Processamento de pedidos de informação

O decreto detalha como os pedidos de informação deverão ser feitos – sobretudo, como deverão ser processados e respondidos pela entidade pública. O mecanismo de recurso a negativas de acesso, cercado de dúvidas até a edição do decreto, ficou mais claro (em nível federal, cabe lembrar). Com a regulamentação, a Comissão de Reavaliação de Informações ficou estabelecida como a última instância recursal para negativas de acesso, acima da Controladoria-Geral da União (art. 24).

A edição do decreto não reduziu a sensação de que levará alguns anos para que os órgãos públicos se organizem e incorporem os procedimentos às suas rotinas. Para que os serviços de informação ao cidadão sejam eficientes, será preciso mais do que salas de fácil acesso, com seus banners de identificação. Será preciso repensar (ou, em alguns casos, criar) procedimentos adequados de armazenamento e arquivamento, para localizar e fornecer rapidamente informações sob a guarda do órgão público.

O treinamento de todos os servidores para lidar com a gestão das informações com as quais trabalham diariamente é outra parte essencial para o sucesso do serviço. Afinal, o item III do artigo 12 do decreto deixa margem para negativas de acesso baseadas no desconhecimento ou despreparo de servidores do órgão público a que se dirigir uma solicitação: "Não serão atendidos pedidos de acesso à informação que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações".

O que pode ser considerado trabalho adicional? E se as informações estiverem mal organizadas ou precisarem ser reunidas antes de fornecidas e o servidor considerar que essa tarefa vai além de suas obrigações?

Pode-se argumentar, nesse caso, que a Lei de Acesso determina uma punição para servidores que agirem com "dolo ou má-fé" ao recusar um pedido de acesso a informações (art.65, item III). Mas o dolo e a má-fé são difíceis de se comprovar, e excluem o eventual despreparo do servidor (como lembrou a procuradora da República Inês Virgínia Soares durante seminário na última quarta-feira).

Entidades sem fins lucrativos

O detalhamento de informações que devem ser obrigatoriamente prestadas por entidades sem fins lucrativos que recebem recursos públicos federais, feito no artigo 63 do decreto, é outro ponto relevante. Outras leis, como a das OSCIPs (9790/99) já determinam que tais instituições deveriam divulgar alguns dados, mas a fiscalização para o cumprimento da obrigação é tradicionalmente fraca e poucas vezes resulta em sanções.

Com a Lei de Acesso e o seu decreto, espera-se que agora, com a inclusão específica dessas entidades no conjunto daquelas que devem prestar contas à sociedade e o estabelecimento de punições que podem chegar à proibição de contratar com o poder público, fraudes como as identificadas no ano passado sejam inibidas.

Hipóteses e procedimentos de sigilo

No capítulo sobre o sigilo de documentos, o decreto reitera e reforça a intenção de encerrar o segredo sobre papéis relacionados a práticas de tortura e morte de membros da oposição ao regime militar (1964-1984): "As informações sobre condutas que impliquem violação dos direitos humanos praticada por agentes públicos ou a mando de autoridades públicas não poderão ser objeto de classificação em qualquer grau de sigilo nem ter seu acesso negado" (art. 41) e "não poderá ser negado acesso às informações necessárias à tutela judicial ou administrativa de direitos fundamentais [incluídos os direitos humanos]" (art. 42).

Mesmo os documentos que forem mantidos sob sigilo deverão ter algum nível de transparência. Os órgãos públicos deverão publicar na Internet, até o dia 1º de junho de todo ano, lista das informações desclassificadas nos últimos 12 meses e lista das informações classificadas em cada um dos 3 graus de sigilo (detalhando o código de indexação do documento, categoria em que ele se encaixa e data de produção e classificação).

A publicação dessas listas anuais de documentos classificados e desclassificados foi incluída na lei por pressão da sociedade civil, sobretudo a Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji) porque considerou-se que essa é uma ferramenta essencial para aferir o bom funcionamento da nova regra de transparência.

Digno de nota, ainda, o dispositivo que desclassifica automaticamente os documentos ultrassecretos e secretos se a Comissão de Reavaliação de Informações não se pronunciar a respeito deles a cada 4 anos, no máximo.

A Comissão é composta por 10 autoridades: ministros da Casa Civil, da Justiça, das Relações Exteriores, da Defesa, da Fazenda, do Planejamento e da Secretaria de Direitos Humanos; chefe do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; advogado-geral da União; ministro-chefe da Controladoria-Geral da União. O titular da Casa Civil presidirá a Comissão e terá o poder de desempatar votações sobre reavaliação e desclassificação de papéis.

Informações pessoais

Temática abordada de forma vaga na Lei de Acesso, a proteção a informações pessoais continuou nebulosa, com a regulamentação. Não se vai muito além do genérico "tratamento de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais."

Uma questão relacionada ao acesso a arquivos da ditadura militar no Brasil, no entanto, pode ser considerada solucionada: o item II do artigo 58 complementa os artigos 41 e 42 já mencionados, ao proibir a restrição do acesso a informações pessoais quando elas estiverem em "conjuntos de documentos necessários à recuperação de fatos históricos de maior relevância". Historiadores e pesquisadores expressavam preocupação com a eventual ocorrência de negativas de acesso a arquivos da época sob a justificativa de proteção da intimidade dos envolvidos.

Balanço

Apesar das críticas feitas neste artigo, o decreto 7724/2012 consolida a garantia do direito de acesso a informações públicas trazida pela Lei de Acesso a Informações Públicas e pela Constituição Federal. Como afirmado no início deste texto, trata-se de É uma boa medida que terá influência sobre os outros Poderes da República e sobre governos de Estados e de municípios para que todos editem suas leis ou decretos próprios de acesso à informação.