Entenda como rastrear os gastos federais de combate à covid-19

Dez bilhões de reais. Este é o total que até 27.mai.2020 o governo federal gastou exclusivamente com o combate à covid-19. É um valor público que consta no Portal da Transparência, porém que exige clicar em centenas de links até chegar em todos os fornecedores ou detalhamento das despesas. A equipe da Abraji baixou então a base de dados inteira de empenhos e pagamentos do governo federal em 2020 até esta data (2.685.542 pagamentos) para filtrar os gastos com a pandemia. 

Veja como fizemos, os principais resultados e arquivos e como fazer você mesmo. Esses e outros dados poderão ser consultados de forma mais detalhada e visual no projeto CruzaGrafos, que a Abraji lançará nas próximas semanas. 

Os dados e as informações deste texto podem ser o início de uma investigação jornalística ou auxiliar, mas é importante ressaltar que devem ser checados, e o contraditório deve ser sempre acolhido. Até 27.mai.2020, por exemplo, o gráfico abaixo mostra os principais favorecidos nos pagamentos. 

As três primeiras posições são instituições que periodicamente já recebem repasses do Ministério da Saúde para uso em programas e distribuições, mas neste ano o governo criou um código de identificação apenas para o combate ao coronavírus ('Código Ação' = '21C0'). 

Lideram esse código de ação os favorecidos finais DIRETORIA EXECUTIVA DO FUNDO NAC. DE SAUDE (R$ 6.169.220.190,89), FUNDO NACIONAL DE ASSISTENCIA SOCIAL (R$ 955.778.433,81), e ORGANIZACAO PAN-AMERICANA DA SAUDE/ORGANIZACAO MUNDIAL (R$ 432.376.875,00) . Foi feita uma soma ordenada pelas colunas “Favorecido_x” e “Código Favorecido_x”, somando os valores em “valor_pago_em_real”.

Em quarto lugar vem a primeira empresa privada da lista de pagamentos, a GLOBAL BASE DEVELOPMENT HK LIMITED (R$ 306.891.634,50), com venda de máscaras. No arquivo criado em nosso estudo (material estará numa pasta compartilhada, veja abaixo) é possível ver o detalhamento desses pagamentos nas duas colunas que têm o nome “Observação”: como "ATNDER DESPESAS COM AQUISICAO DE MASCARA SMS 3 E MASCARA RESPIRADOR N95 - DISPENSA 51/2020", "CT 112/2020 - PAGAMENTO PARA IMPORTACAO DE MASCARAS DESCARTAVEIS PARA COMBATE AO COVID-19 - NUP 25000.058947/2020-92 - 4 EMBARQUE - DOLAR 5,7220" e "CT 112/2020 - 2 EMBARQUE - ITEM 7 E 11 - AQUISICAO DE MASCARA DESCARTAVEL PARA COMBATE AO COVID-19 - DOLAR 5,8420". No total, a GLOBAL BASE DEVELOPMENT HK LIMITED tem quatro pagamentos até o momento. 

E a coluna com o nome “Código Favorecido_x” permite ver o código de identificação de quem recebe o pagamento (pode ser CNPJ, CPF, código de identificação se for empresa estrangeira ou se forem determinados órgãos públicos um número de identificação da administração pública). A GLOBAL BASE DEVELOPMENT HK LIMITED é chinesa. No próprio Portal da Transparência é possível buscar informações de fornecedores: você digita www.portaltransparencia.gov.br/pessoa-juridica/ e depois o CNPJ/código de identificação, como aqui <http://www.portaldatransparencia.gov.br/pessoa-juridica/EX2590112>, e em "Detalhar" para ver os pagamentos. Os pagamentos com o código da covid-19 para esta empresa tem Id Empenho (176600022), Código Empenho (250005000012020NE000096) e Código Empenho Resumido (2020NE000096).

Em sexto lugar está mais uma empresa privada da lista de pagamentos, a INTERMED EQUIPAMENTO MEDICO HOSPITALAR LTDA (R$ 141.900.000,00), com venda de respiradores. No arquivo criado em nosso estudo é possível ver o detalhamento desses pagamentos nas duas colunas que têm o nome “Observação”: "ATENDER DESPESAS COM AQUISICAO DE 4.300 VENTILADORES MICROPROCESSADOS IX5 DISPENSA 52/2020 - REEMPENHO DO 2020NE000100 E 2020NE000101 - TROCA DE PROGRA-MA" e "PGTO PARA EMPRESA INTERMED EQUIPAMENTOS REF. ADIANTAMENTO 55 POR CENTO DO CONTRATO 137 / 2020, CONFORME CLAUSULA 5.4 - NOTA FISCAL 52148 - ( AP 11449 ). AQUISICAO DE VENTILADORES PULMONARES RELACIONADA AO CORONAVIRUS".

Em sua página no Portal da Transparência, é possível ver em “Panorama da relação da empresa com o Governo Federal” os links quadro societário, recursos recebidos (o total em 2020 soma os R$ 141,9 milhões), contratos firmados, produtos e serviços fornecidos e participação em licitações para mais informações. No caso com o CNPJ da empresa é possível também buscar os sócios no site da Receita. 

O maior pagamento único destinado a um favorecido também foi diretamente para a DIRETORIA EXECUTIVA DO FUNDO NAC. DE SAUDE, com o valor de R$ 440.894.813,73, o qual também pode ser melhor vasculhado. Para isso, é importante saber a data de pagamento (coluna Data Emissão), CPF/CNPJ/código favorecido (Código Favorecido_x) e o documento do empenho (Código Empenho Resumido). No próprio arquivo você pode ler as colunas Observação para mais detalhes: “CORONAVIRUS (COVID19)MUNICIPAL_PARCELA_UNICA_2020_CORONA”.

E de posse da Data Emissão, Código Favorecido e Código Empenho Resumido pode consultar mais detalhes direto no site, preenchendo em filtro o período (09/04/2020), CPF/CNPJ Favorecido (257001) e Documento (2020NE810544). Ao clicar em Consultar e depois no link do Documento vai abrir outra tela a qual mostra que este foi um pagamento de R$ 440,8 milhões para municípios de São Paulo. E ao clicar em DOCUMENTOS RELACIONADOS, é possível ver em Documento Resumido os links que levam à lista das cidades que receberam dinheiro para a covid-19 e os respectivos valores, neste específico pagamento.

No arquivo compartilhado então o termo “MUNICIPAL” pode ser buscado nas duas colunas que têm o nome “Observação” para descobrir pagamentos que podem ser para cidades brasileiras, ou buscar “TRANSFERENCIAS A MUNICIPIOS” na coluna “Modalidade de Aplicação”, e depois os respectivos itens Data Emissão, Código Favorecido e Código Empenho Resumido podem ser usados para detalhar melhor.

Quem está gerindo os recursos

O detalhamento dos pagamentos permite também ver uma linha de repasses/controle até chegar no órgão responsável pela gestão dos recursos. Por exemplo, a CONAB SEDE SUREG BAHIA tem alguns pagamentos para a covid-19 com esse percurso: Órgão Superior (Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastec) > Órgão (Companhia Nacional de Abastecimento) > Unidade Gestora (CONAB SEDE SUREG BAHIA). 

Então, as cinco maiores unidades gestoras em recursos no período deste estudo são: DIRETORIA EXECUTIVA DO FUNDO NAC. DE SAUDE  (R$ 8.083.919.123,89), FUNDO NACIONAL DE ASSISTENCIA SOCIAL (R$ 955.778.433,81), DEPARTAMENTO DE LOGISTICA EM SAUDE - DLOG (R$ 630.601.720,52), FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ (R$ 86.463.397,47), e COORDENAÇÃO GERAL DE INFRAESTRUTURA DOS CAMPI (R$ 51.148.956,55). No gráfico abaixo é possível ver todas.

Como a DIRETORIA EXECUTIVA DO FUNDO NAC. DE SAUDE já foi comentada acima, o DEPARTAMENTO DE LOGISTICA EM SAUDE - DLOG pode ser estudado agora. O total desta unidade gestora é de R$ 630.601.720,52, sendo que é a responsável pelos pagamentos da GLOBAL BASE DEVELOPMENT HK LIMITED e da INTERMED EQUIPAMENTO MEDICO HOSPITALAR. O terceiro maior pagamento (R$ 129.020.160,00), também para respiradores, foi para MAGNAMED TECNOLOGIA MEDICA S/A, que pode ser visto aqui no detalhamento que já foi explicado acima. 

E a unidade gestora FUNDO NACIONAL DE ASSISTENCIA SOCIAL tem como favorecido o próprio fundo, e como órgão superior o Ministério da Cidadania. Com o nome (FUNDO NACIONAL DE ASSISTENCIA SOCIAL), código do favorecido (330013) e o código da ação (21C0) é possível encontrar a página de detalhes. No arquivo do estudo é possível também ver que a maioria dos pagamentos é para “EMPENHO PARA O PROGRAMA COVID ALIMENTOS” na coluna Observação. Na coluna "Subitem" é possível ver o destino, como municípios. 

A média de todos os pagamentos ("valor_pago_em_real" ou "Valor Pago (R$)") é de R$ 1.062.177,66. Porém como há alguns pagamentos muito altos este não é um número representativo. Se calcularmos a mediana (valor que separa a metade maior e a metade menor de uma amostra)  esta é de apenas R$ 2.540,2. Também calculamos a moda (o valor que mais se repete) - R$ 442,50 - um  total de 251 vezes. Ao filtrar o arquivo por esse valor vemos nas colunas com nome de "Observação" que se tratam de pagamentos de diárias de servidores e militares para vários tipos de ações relacionadas ao combate da covid-19.

Pagamentos em sigilo

Entre os dados de pagamentos da covid-19 também há informações em sigilo. O nome de alguns Favorecidos não é revelado nos dados do governo federal, na coluna “Favorecido” aparecem como “Informação protegida por sigilo nos termos da legislaçã” (sem ‘o’ final mesmo) e em “Código Favorecido” aparece como “-11”. 

Esses pagamentos com Favorecidos em sigilo somam R$ 801.361,44. Suas unidades gestoras foram o CENTRO DE INTELIGENCIA DO EXERCITO, as SUPERINTENDENCIAS REG. POL. RODV. FEDERAL do PA, MT, MA, RN, PE, AM, SC, SP, GO, RR, RS e AC, e a COORDENAÇÃO-GERAL DE OPERAÇÕES da Polícia Rodoviária Federal. Destes pagamentos o maior em sigilo foi o do CENTRO DE INTELIGENCIA DO EXERCITO (R$ 380 mil) em 02/04/2020. 

Neste pagamento é possível ver o período (02/04/2020), CPF/CNPJ Favorecido (-11) e Documento (2020NE000055), e com isso chegar no link direto que tem mais detalhes. 

Pagamentos para empresas de políticos e emendas

Uma base de dados que possui nomes e códigos de identificação abre outra possibilidade — a de cruzar com outras fontes de informações que possuem a mesma chave identificadora. Fizemos isso com os dados de sócios e administradores de empresas brasileiras da Receita Federal e com os dados de candidatos nas eleições de 2016 e 2018 que o Tribunal Superior Eleitoral fornece, com CPF e nome completo de políticos e a identificação de sócios de empresas.

As empresas buscadas foram tanto as privadas como as públicas/de capital misto. Foram encontradas nove empresas com políticos/candidatos em 2016 ou 2018 como sócios/administradores e tiveram algum pagamento da covid-19:

• - AMAZONAS ENERGIA S.A (id_empenho "177600344", cod_empenho "160137000012020NE800064", Código Empenho Resumido “2020NE800064”, cnpj "02341467000120", sócio candidato/político "RADYR GOMES DE OLIVEIRA", concorreu a "DEPUTADO ESTADUAL AM", valor_pago_em_real para empresa "R$ 1.821,84")
• - PROVIDER PRODUTOS HOSPITALARES E SANEANTES LTDA (id_empenho "183900342", cod_empenho "155913264432020NE801608", Código Empenho Resumido “2020NE801608”, cnpj "26164075000100", sócio candidato/político "ROSANA DOS SANTOS DE SOUZA MONNEY RIBAS", concorreu a "DEPUTADO ESTADUAL PR", valor_pago_em_real para empresa "R$ 3.060,00")

- CRISTALIA PRODUTOS QUIMICOS FARMACEUTICOS LTDA (id_empenho "174100368", cod_empenho "155913264432020NE801615", Código Empenho Resumido “2020NE801615”, cnpj "44734671000151", sócio candidato/político "OGARI DE CASTRO PACHECO", concorreu a "2º SUPLENTE SENADOR TO", valor_pago_em_real para empresa "R$ 697,5)

• UNIAO QUIMICA FARMACEUTICA NACIONAL S A (id_empenho "174200300", cod_empenho "155913264432020NE801652", Código Empenho Resumido “2020NE801652”, cnpj "60665981000975", sócio candidato/político "FERNANDO DE CASTRO MARQUES", concorreu a "SENADOR DF", valor_pago_em_real para empresa "R$ 45.000,0");
• FUNDO MUNICIPAL DE SAUDE DE RIO QUENTE (id_empenho "180201534", cod_empenho "257001000012020NE818845", Código Empenho Resumido "2020NE818845", cnpj "08278113000165", sócio candidato/político "LUIZ CARLOS DA SILVA", concorreu a "PREFEITO RIO QUENTE/GO", valor_pago_em_real para empresa "R$ 430.000,00");
• COMPANHIA ESTADUAL DE DISTRIBUICAO DE ENERGIA ELETRICA (id_empenho "174500711", cod_empenho "160388000012020NE800142", Código Empenho Resumido "2020NE800142", cnpj "08467115000100", sócio candidato/político "LEONARDO HOFF e LUCIO DO PRADO NUNES", concorreu a "PREFEITO NOVO HAMBURGO/RS e DEPUTADO ESTADUAL RS", valor_pago_em_real para empresa "R$ 1.562,63");
• VWX CONSTRUCOES E SERVICOS EIRELI (id_empenho "179700716", cod_empenho "194048192082020NE800066", Código Empenho Resumido "2020NE800066", cnpj "14476150000180", sócio candidato/político "JOSEMIR DA SILVA RIBEIRO", concorreu a "VEREADOR HORIZONTE/CE", valor_pago_em_real para empresa "R$ 18.943,98");
• RIBEIRO E DINIZ COMERCIO DE PECAS E SERVICOS AUTOMOTIVO (id_empenho "144306058", cod_empenho "160055000012020NE800042", Código Empenho Resumido "2020NE800042", cnpj "08990041000184", sócio candidato/político "EDENILTON SILVA PACHECO", concorreu a "VEREADOR PARNAGUÁ/PI", valor_pago_em_real para empresa "R$ 9.985,73");
• SIQUEIRA TUR TRANSPORTE E TURISMO LTDA (id_empenho "181302380", cod_empenho "194045192082020NE800087", Código Empenho Resumido "2020NE800087", cnpj "05929516000139", sócio candidato/político "LUIZ GONZAGA BENIGNO SIQUEIRA", concorreu a "VEREADOR HUMAITÁ/AM", valor_pago_em_real para empresa "R$ 2.400").

Podemos de novo procurar as páginas das empresas no site do Portal da Transparência, por exemplo, do FUNDO MUNICIPAL DE SAUDE DE RIO QUENTE, e encontrar o pagamento para mais detalhes. 

No link acima e no arquivo de pagamentos da covid-19, na coluna “Autor Emenda”, é possível ver que este pagamento partiu de uma emenda - “BANCADA DE GOIAS / EMENDA 7”. No link é possível encontrar a emenda: Emenda Parlamentar - 202071100007. 

No site, é possível buscar as emendas, neste caso buscar pelo autor "BANCADA DE GOIAS", é a número "0007". Ela engloba vários itens, não apenas o FUNDO MUNICIPAL DE SAUDE DE RIO QUENTE. 

No arquivo de pagamentos para combate da covid-19, os pagamentos originários de emendas somam R$ 1,4 bilhão. Ordenando pela coluna “Autor Emenda” e somando, os maiores pagamentos vieram da BANCADA DO CEARA / EMENDA 14 (R$ 180.966.340,00) e BANCADA DA BAHIA / EMENDA 4 (R$ 126.904.898,00). Vejas as emendas no gráfico abaixo, alguns estados tiveram mais de uma emenda aprovada. 

O que é empenho e o que é pagamento

As informações e dados aqui listados para serem melhores compreendidos precisam de alguns conceitos da administração pública. De fato, este estudo foi feito graças a entrevistas com a área técnica da CGU (Controladoria-Geral da União) para entender melhor a organização de pagamentos e códigos do governo federal.

O empenho é a etapa em que o governo reserva o dinheiro que será pago quando o bem for entregue ou o serviço concluído. Isso ajuda o governo a organizar os gastos pelas diferentes áreas do governo, evitando que se gaste mais do que foi planejado.

Já a liquidação é quando se verifica que o governo recebeu aquilo que comprou. Ou seja, quando se confere que o bem foi entregue corretamente ou que a etapa da obra foi concluída como acordado.

Por fim, se estiver tudo certo com as fases anteriores, o governo pode fazer o pagamento, repassando o valor ao vendedor ou prestador de serviço contratado. Este estudo trabalha com os valores pagos em reais ("Valor Pago (R$)" ou "valor_pago_em_real"), ou seja, o que os fornecedores no combate a covid-19 efetivamente já receberam do governo federal, mas no arquivo compartilhado é possível também ver os valores dos empenhos. 

É importante ressaltar que os valores de empenhos e pagamentos podem ser diferentes, por exemplo, quando o governo parcela os pagamentos de um empenho. O tipo de empenho é indicado na coluna respectiva “Espécie Empenho”: Estorno, Cancelamento, Reforço, Anulação e Original.

Entre as colunas de valores existem informações como:

• "Valor Original do Empenho" (corresponde ao valor do original documento, que é da fase empenho da execução da despesa, na moeda da Unidade Gestora Emissora do Empenho); 
• "Valor do Empenho Convertido pra R$" (corresponde ao valor original do documento, que é da fase de “empenho” da execução da despesa, convertido para real); 
• “Valor Utilizado na Conversão” (é a taxa de conversão utilizada entre o Valor Original do Empenho e o Valor do Empenho Convertido pra R$); 
• “Valor Original do Pagamento” (corresponde ao valor do documento, que é da fase pagamento da execução da despesa, na moeda da Unidade Gestora Emissora do Documento de Pagamento. O pagamento do empenho pode ser parcial ou completo);
• “Valor do Pagamento Convertido pra R$” (corresponde ao valor do documento, que é da fase pagamento da execução da despesa, convertido para real. O pagamento do empenho pode ser parcial ou completo);
• "Valor Pago (R$)" ou "valor_pago_em_real" (são valores que efetivamente estão sendo pagos ao empenho. Um empenho pode ser pago parcialmente ou totalmente. Um empenho também pode ser cancelado totalmente e, assim, nunca ser pago);
• "Valor Restos a Pagar Inscritos (R$)" (representa as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro. Inclui os valores processados e não processados, ou seja, as despesas liquidadas e as não liquidadas - http://transparencia.gov.br/glossario);
• "Valor Restos a Pagar Cancelado (R$)" (representa os valores que são cancelados dos Restos a Pagar Inscritos);
• "Valor Restos a Pagar Pagos (R$)" (representa os valores que são pagos dos Restos a Pagar Inscritos).

As possibilidades de análises como se vê são muito grandes, muito acima do que este texto lista. Por exemplo, investigar porque um valor já empenhado, que representa o planejamento de alguma ação, não foi pago ou executado. Para melhor entendimento das fases de execução da despesa, a CGU orienta consultar a seção “Aprenda Mais” do Portal da Transparência, disponível pelo menu superior do Portal ou diretamente pelo link. Adicionalmente, o Manual Técnico de Orçamento, disponível no endereço, também é um instrumento de apoio aos processos orçamentários da União.

Como foi feito o estudo e como acompanhar

Os dados aqui usados foram extraídos dos arquivos brutos de Documentos de empenho, liquidação e pagamento do governo federal, no dia da publicação deste texto o último arquivo disponível era de 27.mai.2020. São arquivos compactados com planilhas em CSV, atualizados diariamente, mas com atraso de alguns dias em relação ao dia atual. 

Dentro dos zips os arquivos usados foram os que terminam com “Despesas_Empenho.csv”, “Despesas_Pagamento.csv” e “Despesas_Pagamento_EmpenhosImpactados.csv”. Com o uso do Python, linguagem de programação de código aberto e gratuita, foram criados scripts para baixar todos os zips de 2020, descompactá-los e criar dataframes (estrutura bidimensional de dados criada pelo Python) com a união dos dados de cada assunto.

Assim, o dataframe de Despesas_Empenho foi filtrado pelo 'Código Ação’ = '21C0'. O resultado foi cruzado com o dataframe de Despesas_Pagamento_EmpenhosImpactados pelo campo 'Código Empenho'. 

E no final este resultado foi cruzado com o dataframe de Despesas_Pagamento para colher mais detalhes dos pagamentos e ações pagas, além dos fornecedores, que estão descritos na coluna “Código Favorecido” com o código de identificação (pode ser CNPJ, CPF ou se forem determinados órgãos públicos ou empresas estrangeiras um número de identificação da administração pública).

Vale lembrar que uma boa prática ao lidar com dados de identificação é sempre abrir os arquivos escolhendo essas colunas como string (caracteres/texto), porque pode acontecer de um CNPJ, por exemplo, começar com zero. Assim, se for aberto como coluna numérica o zero a esquerda vai sumir, porém códigos de identificação como o CNPJ têm sempre um número fixo de dígitos (16 nos CNPJs). 

Nos scripts durante os cruzamentos, quando existem duas colunas com o mesmo nome nos arquivos, os nomes no resultado cruzado são diferenciados com o final “_x” ou “_y”, mostrando que a informação veio de dois arquivos. Por exemplo, “Código Favorecido_x” e “Código Favorecido_y” constam nos arquivos “Despesas_Pagamento_EmpenhosImpactados.csv” e “Despesas_Pagamento.csv”. Na grande parte dos casos os Código Favorecido serão iguais nos dois arquivos, menos quando o dinheiro vai primeiro para um intermediário antes, como o BANCO DO BRASIL, antes de ir para o destino final. Neste caso o recebedor final estará em “Código Favorecido_x”.

Lembrando que instituições como a DIRETORIA EXECUTIVA DO FUNDO NAC. DE SAUDE ou o FUNDO NACIONAL DE ASSISTENCIA SOCIAL podem aparecer como no “Código Favorecido_x” como o recebedor final, porém muitas instituições públicas recebem os recursos e depois organizam repasses, por exemplo, para municípios. Isso pode ser visto nas colunas que têm o nome “Observação” e/ou verificado no site do Portal da Transparência com a busca dos códigos de empenho/pagamento. 

Os scripts que fizeram os downloads, limpeza de dados e análise exploratória de dados estão no Github da Abraji. E nesta pasta compartilhada podem ser encontrados os seguintes arquivos:

• A sub pasta empenho_liquidacao_e_pagamento - com todos os CSV encontrados do Portal da Transparência sobre “Despesas_Empenho.csv”, “Despesas_Pagamento.csv” e “Despesas_Pagamento_EmpenhosImpactados.csv” até a última data de atualização
• pagamentos_feitos_de_empenhos_covid19_ate_27_maio_2020.csv - um arquivo com o cruzamento consolidado de pagamentos para o combate da covid-19
• pagamentos_feitos_de_empenhos_covid19_com_empresas_e_socios_ate_27_mai_2020.csv  - o arquivo acima cruzado com dados da Receita Federal (“Código Favorecido_x” com CNPJ) -> neste não é indicado fazer operações de soma de valores porque as linhas podem se repetir, mas é útil para ver informações das empresas e consultar informaçõs de id_empenho, cod_empenho, Código Empenho Resumido e Data Emissão para consultar no site do Portal da Transparência ou isolar as informações de valores em pagamentos_feitos_de_empenhos_covid19_ate_27_maio_2020.csv
• pagamentos_feitos_de_empenhos_covid19_empresas_politicos_ate_27_mai_2020.csv - cruza os pagamentos da covid-19, dados da Receita e TSE para encontrar empresas com políticos/candidatos como sócios/administradores -> neste não é indicado fazer operações de soma de valores porque as linhas podem se repetir, mas é útil para ver informações das empresas e consultar informaçõs de id_empenho, cod_empenho, Código Empenho Resumido e Data Emissão para consultar no site do Portal da Transparência ou isolar as informações de valores em pagamentos_feitos_de_empenhos_covid19_ate_27_maio_2020.csv

Os dados na pasta compartilhada devem ser atualizados a cada três dias. Nos scripts no Github também é possível ver a análise exploratória de dados e os resultados dos filtros e somas, eles também serão atualizados nesse intervalo.